von SIMON HOFMANN und HAO-HAO WU
Trotz eines gestiegenen Arbeitstempos bleibt die Zahl der beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge anhängigen Asylverfahren hoch: Im März 2017 waren noch knapp 278.000 Asylanträge anhängig. Aufgrund dieser administrativen Mammut-Aufgabe vergehen bis zur Entscheidung oft Monate oder gar Jahre. Daher häufen sich die gegen das Bundesamt gerichteten Klagen wegen Nichtbetreibens des Verfahrens. Eine einheitliche Rechtsprechung, die der prozessualen Handhabung eines solchen Beschleunigungsbegehrens klare Konturen verleihen würde, existiert bis dato nicht und so stellt sich die prozessrechtliche, aber dennoch spannende Frage, inwiefern Asylbewerber der Untätigkeit des Bundesamts entgegentreten können.
Die Untätigkeitsklage – eine starke prozessuale Waffe!
Die im Studium eher unbekannte Untätigkeitsklage stellt ein prozessuales Mittel dar, um noch vor Bekanntgabe des Verwaltungsakts gerichtlichen Rechtsschutz zu erlangen. Sofern kein zureichender Grund für die bisherige Untätigkeit der Behörde ersichtlich ist, ergeht die abschließende Sachentscheidung bei gebundenen Verwaltungsentscheidungen grundsätzlich durch das zuständige Verwaltungsgericht selbst (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Steht eine gebundene Behördenentscheidung aus – die Vorschriften des Asylgesetzes beruhen weitgehend auf gebundenen Verwaltungsentscheidungen, vgl. § 3 Abs. 4 AsylG: „Einem Ausländer […] wird die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt […]“ – ist die Untätigkeitsklage als Verpflichtungsklage in der Praxis folgerichtig auf die gebundene Sachentscheidung zu richten und nicht auf eine bloße Bescheidung durch die Behörde.
Ein „Durchentscheiden“ auch im Asylverfahren?
Dieser Grundsatz des „Durchentscheidens“ der Gerichte, d. h. der eigenen materiellen Entscheidungsfindung nach vorangegangener richterlicher Sachverhaltsermittlung, scheint im asylrechtlichen Gerichtsverfahren allerdings durchaus bedenklich. Es gilt zu hinterfragen, ob angesichts der besonderen Ausgestaltung des Asylverfahrens eine Sachentscheidungskompetenz des Gerichts rechtmäßig ist oder ob eine solche zwingend beim Bundesamt liegen muss. Die klassische Frage nach der Zulässigkeit einer auf reine Verbescheidung gerichtete Untätigkeitsklage ist dann für den Asylbewerber mehr als nur ein juristisches Glasperlenspiel, sofern dieser der gerichtlichen eine behördliche Sachverhaltsermittlung vorzieht. Während das Bundesamt eine Sachentscheidungskompetenz der Verwaltungsgerichte nachvollziehbarerweise befürwortet – schließlich ist jedes erledigte Verfahren der Statistik zuträglich – ist sich die Rechtsprechung diesbezüglich uneins:
Vornahmeurteil
Das BVerwG stellte mit Verweis auf seine bisherige Rechtsprechung zu anderen Rechtsgebieten auch für Asylrechtsstreitigkeiten bereits früh den Grundsatz auf, Verwaltungsgerichte seien bei gebundenen Entscheidungen grundsätzlich gehalten, die Untätigkeitsklage als besondere Spielart der Verpflichtungsklage spruchreif zu machen und abschließend zu entscheiden:
„Das Verwaltungsgericht hat den Sachverhalt in dem zur Sachentscheidung erforderlichen Umfang aufzuklären und selbst über den Klagantrag zu entscheiden. Es geht nicht an, eine an zwingendes Recht gebundene Verwaltungsentscheidung […] mit gewissermaßen zurückverweisender Wirkung aufzuheben und der Behörde die Prüfung […] zwingenden Rechts zu überlassen […].“
Der VGH München bestätigte jüngst die Fortgeltung dieses Grundsatzes und führte zudem an, der Asylsuchende könne „nach dem Grundsatz mündlicher Verhandlung (§ 101 Abs. 1, § 108 Abs. 2 VwGO) im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht gehindert werden, seine Gründe persönlich vorzutragen.“ Die Ermittlung sachdienlicher Angaben, die im Verwaltungsverfahren insbesondere im Rahmen der persönlichen Anhörung erfolgt, könne folglich äquivalent auch im gerichtlichen Verfahren geschehen. Da dem Asylverfahren und der Sachverhaltsermittlung durch das Bundesamt also keine eigenständige Bedeutung zukomme, sei es mehr oder minder egal, wer die Entscheidung letzten Endes treffe.
Bescheidungsurteil
Viele Verwaltungsgerichte (etwa das VG Ansbach, das VG Osnabrück oder das VG Karlsruhe) sehen sich jedoch nicht gehalten, selbst Sachverhaltslücken zu schließen und „durchzuentscheiden“. Sie sprechen nur die Verpflichtung aus, das Asylverfahren fort- und binnen einer angemessenen Frist eine Entscheidung herbeizuführen, § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO.
Begründet wird dies maßgeblich mit der europarechtlichen Überformung des Asylverfahrens durch die Asylverfahrensrichtlinie, welche Asylbewerbern ein subjektives Recht auf eine behördliche Entscheidung nach einer persönlichen Anhörung und anschließend einen Anspruch auf dessen gerichtliche Überprüfung einräume.
Bewertung und Ausblick
Auf diesen deutlichen Argumenten fußend ist beiden Ansichten bis zu einem gewissen Grad Recht zu geben, sodass die juristische Wahrheit bekanntermaßen irgendwo in der Mitte zu finden sein wird. Wir schlagen daher einen differenzierenden Ansatz vor. Danach hat das Gericht die Spruchreife herbeizuführen und eine abschließende Sachentscheidung eo ipso zu treffen, wenn die Anhörung des Asylbewerbers nach § 25 AsylG bereits stattgefunden hat. Anderenfalls hat das Gericht lediglich die Verpflichtung auszusprechen, das Asylverfahren fortzusetzen. Unter der Prämisse die Anhörung sei der Dreh- und Angelpunkt des gesamten Asylverfahrens, erscheint dieser Anknüpfungspunkt sachgerecht.
So lässt es sich nicht abstreiten, dass das Asylverwaltungsverfahren besonders im Hinblick auf die Anhörung mit einem Plus an Verfahrensgarantien gegenüber dem ordinären Verwaltungsverfahren ausgestattet ist und zudem europarechtlich überformt ist. So räumt die Asylverfahrensrichtlinie (insbesondere Art. 15) dem Asylsuchenden Rechte ein, welche zwar bei einer behördlichen, nur schwerlich jedoch bei einer richterlichen Sachverhaltsermittlung Berücksichtigung finden können. So kann das Bundesamt etwa bei der Anhörung besonders schutzbedürftiger Personengruppen, wie beispielsweise Folteropfern oder geschlechtsspezifisch Verfolgten, besonders geschulte Entscheider heranziehen, während dem Gericht ein solcher Rückgriff verwehrt bleibt. Entschiede das Gericht nach eigener Sachverhaltsermittlung sodann, dass der Asylantrag unbegründet sei, würde man dem Asylbewerber bei fehlender Berufungszulassung nicht nur eine Tatsacheninstanz nehmen, sondern vielmehr auch eine, die mit den europarechtlich notwendigen Verfahrensgarantien durchsetzt ist.
Auf der anderen Seite besteht nach erfolgter Anhörung für das Gericht kein Grund mehr, nicht selbst die Spruchreife herzustellen. Schließlich liegen dem Gericht mit der Niederschrift über die Anhörung (§ 25 Abs. 7 AsylG) alle entscheidungsrelevanten Informationen vor. Europarechtliche Implikationen stehen einer Sachentscheidungskompetenz der Gerichtsbarkeit damit nicht mehr entgegen. Vielmehr ist es dann im Sinne des Antragstellers und des öffentlichen Interesses geboten, schnellstmöglich Rechtssicherheit herzustellen und das Verfahren abzuschließen.
Wie aufgezeigt, lässt das sich im stetigen Wandel befindende, dem europäischen Einfluss unterliegende Asylrecht althergebrachte Verwaltungsrechtsgrundsätze in einem neuen Licht erscheinen. Auch die hier aufgeworfene Frage nach einer isolierten Klage auf „Bescheidung“ wird wohl aufgrund der andauernden hohen Belastung des Bundesamts in naher Zukunft nicht an Brisanz verlieren und gibt Anlass das Verwaltungsprozessrecht aus einer neuen Perspektive zu beleuchten.